Segurança Jurídica no Processo Administrativo

04/11/09

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A Lei de Processo Administrativo – LPA (Lei nº 9.784/99) completou, no ano de 2009, dez anos de existência. Trata-se de criação tardia, se comparada com as legislações editadas pelos países estrangeiros. Após anos de reclamos da comunidade jurídica nacional pela criação de um estatuto geral que regulamentasse o processo administrativo no Brasil, ocorreu, em meados da década de noventa, a iniciativa do governo federal no sentido de designar uma comissão de juristas, sob a Presidência de Caio Tácito, para elaborar um anteprojeto de lei.

Segundo relatos de Paulo Modesto, que integrou a comissão, o texto elaborado pelos juristas que participaram dos trabalhos foi integralmente acatado no âmbito do Poder Executivo no encaminhamento do projeto de lei e, depois, “num raro exemplo de consenso parlamentar, aprovado com o aplauso de todas as tendências partidárias no Congresso Nacional” (cf. Revista Pública e Gerencial 2/50).

Não poderia ter sido de outra forma, uma vez que a comissão elaborou uma das mais sólidas contribuições da época ao Direito Administrativo. A LPA criou regras para tornar plenamente aplicáveis, na burocracia, os princípios e garantias constitucionais direcionados ao processo administrativo.

 Ela conferiu direitos e deveres aos administrados, permitiu a padronização de requerimentos e atos, fixou regras sobre competência, orientou sobre locais de prática dos atos, estabeleceu prazos, delimitou impedimentos e suspeições, facultou a realização de consultas e audiências públicas, tratou de regras direcionadas aos recursos administrativos e enunciou outros princípios além daqueles já expressos na Constituição Federal.

Entre os princípios enunciados na LPA será objeto de análise talvez um dos que mais problemas gera de aplicação prática: o princípio da segurança jurídica, que tem sentido aproximado à estabilidade ou, ao menos, à estabilização ou à previsibilidade. Trata-se, na Teoria Geral do Direito, do fundamento de inúmeros institutos, tais como: a irretroatividade da lei, o direito adquirido e o ato jurídico perfeito.

É por vezes associado ao princípio da legalidade, pois, no caso do Direito Administrativo, a legalidade administrativa restringe a ação estatal aos comandos normativos, para a segurança da sociedade como um todo; mas, acontece com bastante frequência que a aplicação rigorosa do princípio da legalidade colide com o princípio da segurança jurídica.

O princípio da segurança jurídica foi positivado no art. 2º, caput, da LPA. Segundo expõe Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 2009, p. 84), que também participou dos trabalhos de elaboração do anteprojeto da lei, o objetivo de inclusão do dispositivo foi vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração Pública.

Trata-se de expediente voltado a combater a prática reiterada em alguns órgãos administrativos de mudar a orientação de determinações normativas que afetassem situações reconhecidas e consolidadas na égide de orientação anterior, o que gerava insegurança àqueles que agiram de boa-fé e na conformidade dos parâmetros ditados pela própria Administração.

De acordo com Elival da Silva Ramos (As Leis de Processo Administrativo, 2006. p. 91), a vedação de retroatividade de nova interpretação para garantir segurança jurídica proíbe a aplicação de novos parâmetros interpretativos a efeitos jurídicos passados de atos pretéritos, mas não obsta a invalidação de atos administrativos, pois haveria ofensa não apenas à legalidade, mas sobretudo ao princípio da isonomia.

Ora, realmente, se determinados servidores públicos recebiam vantagens pecuniárias decorrentes de uma interpretação benéfica conferida pela Administração por determinação normativa e, posteriormente, ela muda sua interpretação, a Administração Pública não poderá cobrar a restituição daquilo que foi percebido de boa-fé pelos servidores ao tempo da interpretação que ela mesma dava, sob pena de os servidores ficarem reféns dos chamados, por Sérgio Ferraz e Adilson Dallari, “mandos e desmandos desinfluentes”, que nada mais são do que a ausência de racionalidade ou coerência na atuação administrativa.

Contudo, nada impede que haja o desfazimento do ato de concessão da vantagem, pois, caso contrário, negar-se-iam iguais direitos a pessoas que se encontram em idênticas condições perante a lei. A problemática não gira, portanto, em torno do desfazimento em si do ato, mas principalmente dos seus efeitos diante de terceiros de boa-fé, pois pela teoria dos atos administrativos se a antiga interpretação passa a ser considerada irregular, os efeitos da nova interpretação seriam ex tunc, isto é, retroativos.

Trata-se, mutatis mutandis, de semelhante perplexidade vivenciada durante anos de predomínio da visão de que a declaração de inconstitucionalidade de lei em ação direta no STF deveria ter efeitos absolutamente retroativos, pois o ato seria nulo. Essa radicalização gerava uma certa paralisação da Corte Suprema, que tinha consciência da injustiça e da imprevisibilidade da dimensão dos efeitos que tal declaração poderia gerar em diversos casos concretos. Pode-se dizer que o controle de constitucionalidade concentrado só ganhou renovado impulso com a previsão legal da modulação dos efeitos.

A mesma discussão deve ser travada no Direito Administrativo, mas não existe ainda solução positivada que permita a modulação de efeitos, como ocorre atualmente no controle de constitucionalidade. Podem ser, todavia, colacionados dois fatos para tranquilizar os intérpretes jurídicos, quando se deparam com tais circunstâncias:

  1. no âmbito estadual, o dispositivo constante do art. 61 da Lei de Processo Administrativo do Estado de São Paulo, Lei nº 10.177/98, determina que “invalidado o ato ou contrato, a Administração tomará as providências necessárias para desfazer os efeitos produzidos, salvo quanto a terceiros de boa-fé”; e
  2. no âmbito doutrinário, há o conhecido posicionamento de Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 2007, p. 88) no sentido de que a invalidação de atos que sejam ampliativos (e não restritivos) da esfera jurídica do administrado deve ter, para que sejam preservadas a boa-fé e a segurança jurídica, efeitos ex nunc(não retroativos).

De resto, deve haver, como existe com frequência, disposição, no sentido de boa vontade, por parte de autoridades administrativas e juízes, que se deparam com tais situações, de sopesar os princípios da segurança jurídica e da boa-fé, especialmente quando em conflito com os da legalidade e isonomia, para que haja a produção de norma individual, seja ela ato administrativo ou sentença, que leve em consideração os objetivos presentes no caput do art. 1º da LPA, quais sejam: de proteção de direitos individuais e de garantia do melhor cumprimento dos fins da Administração, dentro da concepção presente no Estado Democrático de Direito de que os princípios e os direitos fundamentais não são, via de regra, absolutos.

Artigo originalmente publicado no Jornal Carta Forense, de 4 de novembro de 2009.

CITAÇÃO:

IMPRESSA: NOHARA, Irene Patrícia. Segurança jurídica no processo administrativo. Carta Forense, São Paulo, 4 nov. 2009, p. A10.

DIGITAL: NOHARA, Irene Patrícia. Segurança jurídica no processo administrativo. Disponível em:

http://www.cartaforense.com.br/conteudo/colunas/seguranca-juridica-no-processo-administrativo/4891. Acesso em: VERIFICAR DATA DE ACESSO.

Segurança Jurídica no Processo Administrativo

Sobre Irene Nohara

Advogada parecerista. Livre-docente em Direito Administrativo (USP/2012), Doutora em Direito do Estado (USP/2006), Mestre em Direito do Estado (USP/2002) e graduação pela USP, com foco na área de direito público. Professora da pós-graduação stricto sensu da Universidade Presbiteriana Mackenzie (mestrado e doutorado). Autora de diversas obras jurídicas.