governança pública

Governança Pública – aprovado decreto que regula a política de governança da Administração Pública federal Direta, Autárquica e Fundacional. O Decreto n. 9.203, de 22 de novembro de 2017, foi inspirado no estudo do Tribunal de Contas da União (TCU), que sugere dez passos para a boa governança no serviço público, havendo também um projeto de lei que disciplinará o assunto.

Agora se intensifica o movimento de articular a Governança Pública, assunto discutido em Gestão Pública, com o Direito Administrativo, pois a ideia é que haja diretrizes que se voltem ao desempenho da função administrativa em âmbito federal, com foco em:

– capacidade de resposta,

– integridade,

– confiabilidade,

– melhoria regulatória,

– prestação de contas e

– responsabilidade e transparência.

O decreto regula a política de governança da Administração federal.

Governança Pública é definida como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução das políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.

Incorpora-se, seguindo os passos da Instrução Normativa 01/2016 do Ministério do Planejamento e da CGU, a preocupação com a GESTÃO DE RISCOS, isto é, com o processo de natureza permanente, estabelecido, direcionado e monitorado pela alta administração, que contempla as atividades de identificar, avaliar e gerenciar potenciais eventos que possam afetar a organização, destinado a fornecer segurança razoável quanto à realização de seus objetivos.

Gestão de riscos e estratégia já são há tempos estudados no âmbito da Ciência da Administração, sendo que na recém-editada obra Gestão Pública, na explicação de Amaru Maximiano:

“as atividades de nível estratégico relacionam-se com a viabilização continuada de operações da organização. Nesse nível, a gestão de pessoas olha para o futuro a para o ambiente, estudando as tendências sociais, competitivas, tecnológicas etc., procurando determinar quais as competências serão necessárias para fazer face às ameaças e oportunidades, de quantas pessoas a organização precisará e que programas deverão ser colocados em prática para atraí-las, desenvolvê-las e mantê-las. O mais importante das atividades de nível estratégico é participar do processo de definir a estratégia corporativa e definir políticas de gestão de pessoas para toda a organização, realizar programas de desenvolvimento organizacional, desenhar carreiras e planos de competências e implementar programas e projetos inovadores” (MAXIMIANO, Amaru; NOHARA, Irene. Gestão Pública: abordagem integrada da Administração e do Direito Administrativo. São Paulo: GEN/Atlas, 2017. p. 330).

Estratégia, no decreto, conforme inspiração na pesquisa do TCU, significa definição de diretrizes, objetivos, planos e ações, além de critérios de priorização e alinhamento entre organizações e partes interessadas, para que os serviços e produtos de responsabilidade da organização alcancem o resultado pretendido.

Ressalte-se que a gestão de risco também depende de um enfoque contingencial (contingency theory), que compreende variáveis como: ambiente, recursos humanos e materiais, tecnologia e tarefa a ser realizada (Gestão Pública, 2017, p. 39).

Os princípios da governança pública, conforme art. 3º do Decreto n. 9.203, de 22 de novembro de 2017, são: capacidade de resposta; integridade; confiabilidade; melhoria regulatória; prestação de contas e responsabilidade; e transparência.

Há um rol de onze diretrizes da governança pública, expostos no decreto:

  1. direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de prioridades;
  2. promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico;
  3. monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os resultados das políticas e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes estratégicas sejam observadas;
  4. articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os diferentes níveis e esferas do setor público (uma concertação interorgânica/cf. Eurico Bitencourt, Almedina, 2017), com vistas a gerar, preservar e entregar valor público;
  5. fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para orientar o comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e as atribuições de seus órgãos e de suas entidades;
  6. implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores;
  7. avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus custos e benefícios;
  8. manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade;
  9. editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e realizando consultas públicas sempre que conveniente;
  10. definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas e dos arranjos institucionais; e
  11. promover a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades e dos resultados da organização, de maneira a fortalecer o acesso público à informação.

É novidade a preocupação normativa com aspectos de liderança, sendo esta considerada no decreto como um conjunto de práticas de natureza humana ou comportamental exercida nos principais cargos das organizações, para assegurara e existência das condições mínimas para o exercido da boa governança.

Ora, a liderança dependerá também da perspectiva do indivíduo enquanto criador de valor, ou seja, do sujeito que agregue competências e habilidades, desenvolvidas com base nas aptidões, no saber-fazer e nos interesses, motivações e valores, sendo que não obstante as competências, também são fatores condicionantes a organização e a eficiência do local e dos processos de trabalho; os padrões de desempenho aceitos consensualmente pelo grupo de trabalho (pois, a depender do grupo, há estímulos ou até desestímulos coletivos em relação a uma melhoria na performance geral), ser a organização pautada em hierarquia ou liderança e também pelos incentivos oferecidos pela organização (Gestão Pública, 2017, p. 327.).

Caberá à alta administração dos órgãos e das entidades, observados as normas e os procedimentos específicos aplicáveis, implementar e manter mecanismos, instâncias e práticas de governança em consonância com os princípios e as diretrizes estabelecidos no decreto que regulamenta a Governança Pública.

São critérios obrigatórios: formas de acompanhamento de resultados; soluções para melhoria do desempenho das organizações; e instrumentos de promoção do processo decisório fundamentado em evidências.

Competirá aos órgãos e às entidades integrantes da administração pública federal direta, autárquica e fundacional executar a política de governança pública, de maneira a incorporar os princípios e as diretrizes definidos no Decreto e as recomendações oriundas de manuais, guias e resoluções do Comitê Interministerial de Governança (CIG), estruturado no Decreto, que entrou em vigor na data de sua publicação.

Esperamos que a Administração Pública efetivamente faça esforços para incorporar os parâmetros de Governança na Gestão Pública, para aprimoramento dos processos, alinhamento estratégico das políticas públicas e melhoria da qualidade do controle, pois há, nas Administrações, no geral: pouco estímulo à liderança comprometida, ausência de devida valorização ao servidor público de alta performance, dispêndio de recursos por falta de planejamento estratégico e, ainda, lacunas escandalosas em relação à gestão de riscos, por falta de percepção em relação às contingências e às necessárias adaptações organizacionais diante dos desafios de transformações rápidas que a sociedade e a tecnologia sofrem na Contemporaneidade, bem como falhas no cumprimento das obrigações assumidas em relação à transparência.

Resta acompanhar ativamente como se dará a execução, na prática, das novas diretrizes!

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O Direito Administrativo brasileiro se desenvolveu acentuadamente a partir da década de 30 no Brasil. Nesta época conturbada houve a transição de uma economia agrária, marca indelével da recém-vivenciada República Velha, para uma economia que se voltava à industrialização e à urbanização.

A Constituição de 1934 foi a primeira do Brasil a incorporar no seu bojo direitos de caráter social. Iniciou-se, portanto, no País, a revisão do modelo liberal de Estado para um paradigma intervencionista e esta mudança acarretou a ampliação da importância do Direito Administrativo, sobretudo por meio dos seguintes institutos: poder de polícia, que se estendia do controle da segurança para os campos da assistência social, higiene, saúde, isto é, para o campo econômico; atos administrativos, que são editados com maior pujança diante do aumento da atividade estatal; e serviços públicos, que começam a ser vistos como novas atribuições estatais.

A partir de então, a disciplina adquire maior autonomia, que no Brasil é associada à influência francesa. O trabalho jurisprudencial do Conselho de Estado, do contencioso administrativo francês criou inúmeros dos institutos do Direito Administrativo e promoveu a sua paulatina diferenciação do direito privado. Tais institutos foram posteriormente sistematizados pela contribuição das doutrinas italiana e alemã.

Com a influência do modelo burocrático de gestão, que foi absorvido pelo DASP, a Administração Pública passa a ser vista como uma organização (Weber) sujeita ao permanente processo de racionalização. Este movimento era inevitável diante da transformação do capitalismo brasileiro, derivado de sua industrialização (tardia, diga-se).

Observa-se, contudo, que a partir da década de 40, ao mesmo tempo em que surgiam no cenário organizacional brasileiro projetos econômicos para um modelo de desenvolvimento do País; lamentavelmente o Direito Administrativo se distanciou de tais debates, tendo em vista a influência da visão de que a política deveria se “divorciar” da chamada Ciência da Administração (como se defendia nos primórdios de desenvolvimento da Administração – Taylor), e, ainda, de que o Judiciário não deveria se imiscuir em decisões governamentais políticas.

Esta última orientação foi positivada nas Leis Maiores, conforme se depreende dos artigos 68, da Constituição de 1934, e 94, da Carta de 1937, que igualmente vedavam ao Poder Judiciário conhecer de “questões exclusivamente políticas”.

Também contribuiu para tal separação, a pretensa cientificização do Direito Administrativo, dentro de um viés positivista permeado pelo cartesianismo, na transformação da discricionariedade em um conceito jurídico onde o administrador, visto como um “aplicador da lei”, não poderia estender seu campo de visão para além dos próprios dispositivos legais, sendo-lhe, de certa forma, impossibilitado perquirir as razões políticas e, consequentemente, jurídicas da existência das regras.

Daí o retrato do lastimável momento de separação entre Direito Administrativo e Economia Política. Contudo, tal “divórcio” é bastante artificial, à medida que o vínculo é indissolúvel. Cada vez que se fala em um novo modelo de política econômica, que não deixa de ser analisado na economia política, os tecnocratas acabam modificando, por projetos de reforma encaminhados ao Legislativo, e por ele aprovados, toda a feição do Direito Administrativo, deixando os juristas do direito público atônitos, diante da miopia forçada por um paradigma de ciência que tirou o “pano de fundo” da contextualização da matéria, analisada de forma fragmentária.

Por outro lado, as medidas transformadoras acabam sendo incompletas, pois o diálogo entre tecnocratas e juristas é somente restabelecido em momentos de crise e reforma – e não como deveria acontecer, isto é, de forma permanente, em todos os canais de interlocução da sociedade, começando pela expressão atenta das universidades –, o que provoca estranhamentos e rejeições recíprocas.

Quando tais rejeições se tornam insuperáveis, surge a questão para o Poder Judiciário decidir, a exemplo do que está acontecendo no julgamento pelo STF das Organizações Sociais, no qual a comunidade jurídica assiste o rascunhar de interpretações sobre o “novo” contexto econômico (ou o velho, com “roupagem” argumentativa pretensamente modernizada, exatamente como acontece, para que não se perca a força imagética da expressão, no ciclo de ‘moda’ retrô em pleno início de século XXI, no qual a indústria do consumo ainda tem ousadia de insinuar o arbitrário sabor de novidade incorporado em um ou outro elemento acessório diferenciado) que legitima as alterações no Direito Administrativo.

Em suma, é imperioso que o vínculo entre Direito Administrativo e Economia Política seja restabelecido, para que a comunidade jurídica possa enxergar com maior clareza o cenário de construção de cada uma das medidas de reforma. Este é um dos caminhos para que seja retomado o senso de orientação perdido, desde meados do século XX, tornando, por conseguinte, seguro o tráfego na rota traçada pela Constituição dirigente de 1988.

Artigo originalmente publicado no Jornal Enfoque Jurídico, de julho de 2011.

CITAÇÃO:

IMPRESSA: NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo e Economia Política: retrato do divórcio e da consequente miopia jurídica. Enfoque Jurídico, São Paulo, jul. 2010, p. 8.

PONTO DE VISTA – digital. Disponível em: http://enfoquejuridico.com.br/edicao-5-julho20112

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