Piores transformações no regime das parcerias com as Organizações da Sociedade Civil pela Lei 13.204

29/08/16

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Organizações da Sociedade Civil

Após aproximadamente uma década de discussões, houve, em 2014, a criação do marco das Organizações da Sociedade Civil, também conhecido como Lei das Parcerias (Lei 13.019). Trata-se de legislação que cria parâmetros normativos para que haja o fomento, o monitoramento e o controle das parcerias celebradas entre Organizações da Sociedade Civil (OSC) e a Administração Pública.

OSC é sigla que designa Organização da Sociedade Civil, nome genérico dado às ONGs, isto é, às Organizações Não-Governamentais. Trata-se de entidade do terceiro setor ou do chamado, pela Reforma Administrativa, Setor Público não-Estatal. Terceiro Setor é expressão norte-americana (third sector) que indica o conjunto de entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, que desenvolvem atividades de relevância pública.

Ocorre que, em 2015, a Lei 13.204 promoveu alterações substanciais na disciplina inicial da Lei 13.019. Algumas modificações foram boas, pois representaram uma melhoria no regime anterior e outras, no entanto, foram ruins, pois consubstanciam um retrocesso em relação aos propósitos da lei.

O objetivo do presente artigo é focar nas piores alterações feitas pela Lei 13.204 à Lei de Parcerias, ou seja, aquelas que podem ser consideradas péssimas, daí o título do artigo.

A Lei 13.204 ampliou basicamente as exceções ao chamamento público. Este é o processo engendrado para selecionar proposta adequada para celebrar parceria com a Administração. A ideia de prever a realização do chamamento público como regra geral auxilia no controle da distribuição dos recursos que irão para o terceiro setor, para que haja mais impessoalidade na seleção das Organizações da Sociedade Civil beneficiadas.

Estimular a Organização da Sociedade Civil significa justamente promover a ação da sociedade civil organizada por meio de entidades sem fins lucrativos que se voltam a desenvolver atividades de relevância pública. Portanto, com o esgotamento contemporâneo do modelo representativo e a intensificação da participação em democracia direta no cenário atual, a ideia é dar condições para que o terceiro setor se fortaleça em suas práticas, sobretudo no relacionamento com o Poder Público.

No entanto, percebe-se que há tempos se denuncia o uso distorcido de parcela dos projetos de financiamento do terceiro setor, sobretudo após os escândalos que se transformaram inclusive em CPIs acerca da atuação de determinadas ONGs de fachada que serviam de mecanismos de drenagem de recursos públicos, sem oferecer, consequentemente, à sociedade a correspondente contrapartida.

Existe um filme premiado que retrata um Terceiro Setor de fachada: quanto vale ou é por quilo?

O marco normativo das Organizações da Sociedade Civil foi pensado também para coibir práticas de articulações fraudulentas entre agentes políticos e ONGs. A ideia é que a sociedade civil organizada ofereça, a partir de seu know how, inovações que contribuam com o desenvolvimento de políticas públicas, a partir de parâmetros de transparência e de concertação de interesses que se harmonizam rumo à realização dos fins de bem-estar da coletividade.

Houve, então, a previsão do chamamento público como instrumento de orientação para a seleção de Organizações da Sociedade Civil que desejam estabelecer parcerias com o Poder Público, mas a lei também prevê, conforme dito, exceções ao chamamento, que foram ampliadas pela novel alteração legislativa. A dinâmica das exceções foi inspirada no regime de contratação direta da Lei Geral de Licitações e Contratos, com algumas circunstâncias de dispensa e outras de inexigibilidade.

No tocante às hipóteses de dispensa, houve a previsão de circunstâncias como: a urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público, pelo prazo de 180 dias; guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem pública ou ameaça à paz social e programas de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança, pois a identificação da Organização da Sociedade Civil comprometeria o sigilo demandado por tais programas.

Há também uma hipótese muito abrangente, que engloba a dispensa em serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva política. Esta previsão abarca um universo muito grande de Organizações da Sociedade Civil que podem ser dispensadas do chamamento, o que não seria recomendável, mas deve-se advertir que a dispensa não é obrigatória.

Quanto à inexigibilidade, por sua vez, inicialmente ela se aplicava exclusivamente às questões de inviabilidade de chamamento, em razão da natureza singular do objeto do plano de trabalho ou quando as metas somente puderem ser atingidas por entidade específica. Todavia, a Lei 13.204 acrescentou duas outras hipóteses de inexigibilidade: uma razoável, que é a previsão do objeto da parceria em acordo, ato ou compromisso internacional em que sejam indicadas as instituições, como frequentemente acontece no reconhecimento especial de uma dada atuação de Organização da Sociedade Civil, e outra que representa uma brecha absolutamente questionável: quando a parceria decorrer de transferência autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária.

Ora, trata-se de uma brecha que permite aos agentes políticos ajustarem, por lei, que uma entidade será favorecida, para que a Organização da Sociedade Civil fure a exigência da concorrência por meio de um chamamento público. Tal abertura é a pequena fenda pela qual os objetivos da transparência, da competitividade e da ausência de privilégios infundados podem se esvair. Daí representar uma alteração muito criticável, uma vez que em nada contribui para fortalecer a objetividade na celebração das parcerias com as ONGs.

Trata-se de um verdadeiro retrocesso em relação aos objetivos da lei… Também o art. 29, inserido pela nova lei, prevê que termos de colaboração ou de fomento com recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais (além dos acordos de cooperação) serão celebrados sem chamamento público.

Ademais, chama a atenção o corte que a Lei 13.204/2015 fez em vedação anterior, que estava prevista no inciso VIII do art. 45 da Lei de Parcerias, e proibia transferência de recursos para clubes, associações de servidores, partidos políticos ou entidades congêneres. Era de se esperar que tal restrição, que decorre inclusive dos princípios abarcados pela lei, fosse mantida, para evitar desvios de recursos das parcerias, mas chama atenção o corte feito nessa previsão em particular…

Existem outros pontos que são polêmicos nas alterações processadas, como o fim das exigências concretas para as contratações feitas pelas Organizações da Sociedade Civil (o que divide as opiniões dos estudiosos), mas os mencionados são os que mais preocupam, dado que eles subvertem, pelas brechas que criam, a lógica de empoderar as organizações da sociedade civil, o que seria feito por meio do distanciamento em relação às influências meramente políticas.

É dramático perceber a dificuldade que é criar no Brasil uma legislação apta a coibir a captura política das organizações da sociedade civil, até porque os responsáveis pelas alterações legislativas são os próprios agentes políticos, sendo que muitos deles se beneficiam dessa dinâmica distorcida.

Para que haja a evolução do relacionamento entre sociedade civil organizada e o Poder Público no Brasil, seria interessante, portanto, que a brecha da influência meramente política fosse substituída pela transparência e pela presença de um procedimento claro, objetivo e padronizado, efetivamente aplicado de forma igualitária, de modo a afastar possíveis favorecimentos infundados e abrir à sociedade civil organizada no geral a oportunidade de celebrar parcerias com a Administração Pública e de receber recursos públicos.

Mas, lamentavelmente, as parcerias com as ONGs são vistas por muitos dos agentes políticos como uma oportunidade de estreitar o vínculo com as bases, numa dinâmica atrasada da troca de favores, sendo tal distorção ainda pior quando alicerçada em recursos públicos… Logo, essas são as piores brechas, pois elas alimentam práticas patrimonialistas, afastando parcela das Organizações da Sociedade Civil da realização da política em seu sentido mais nobre, o que seria feito com o desenvolvimento da solidariedade social e da cidadania por meio do amadurecimento participativo rumo à emancipação social.

Por meio dessas aberturas, pode haver, portanto, a restauração, em parte, de uma política no sentido mais rasteiro, voltada para a reprodução de privilégios infundados e da dependência, sobretudo pelas práticas assistencialistas, para a manutenção de grupos que desejam muito mais estender o espectro de influência do governo nas ONGs do que efetivamente colaborar com o fortalecimento de uma atuação empoderada da sociedade civil organizada.

Sobre Irene Nohara

Advogada parecerista. Livre-docente em Direito Administrativo (USP/2012), Doutora em Direito do Estado (USP/2006), Mestre em Direito do Estado (USP/2002) e graduação pela USP, com foco na área de direito público. Professora da pós-graduação stricto sensu da Universidade Presbiteriana Mackenzie (mestrado e doutorado). Autora de diversas obras jurídicas.