Trata-se ou de associação pública, caso em que adquire personalidade jurídica de direito público, ou de pessoa jurídica de direito privado, formadas, de acordo com a Lei n. 11.107/05, entre entes públicos para a realização de interesses comuns. O processo de criação de consórcios públicos foi inspirado no Direito dos Tratados Internacionais, assim, apesar de parcela da doutrina entender que são entes da Administração Indireta, sua criação depende de um processo muito mais complexo, no qual são necessários diversos ajustes de vontades que são “negociados” em um protocolo de intenções prévio à ratificação da lei e à celebração do contrato de consórcio, sendo possível, ainda, o consorciamento parcial ou condicional de ente federativo, realizado pela ratificação com reserva, que deve ser aceita pelos demais subscritores. Antes da criação da lei, o consórcio era ajuste de vontades firmado entre entidades de um mesmo nível governamental, normalmente Municípios, que gerava, no máximo, a criação de uma comissão executiva que administrava o consórcio em nome das pessoas jurídicas que o formavam, mas não havia a constituição de uma pessoa jurídica. Atualmente, foi atribuída personalidade jurídica de direito público ou de direito privado aos consórcios, admitindo-se a formação de consórcios entre entidades federativas de diversos níveis governamentais, com a ressalva de que a União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.