DESAFIOS DE REVISÃO DA LEI ROUANET: indústria cultural e o financiamento público

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Discute-se, na atualidade, a conveniência de alteração da Lei Rouanet (Lei n◦ 8.313/1991), havendo inclusive um projeto de lei em trâmite no Congresso Nacional (Projeto de Lei n◦ 6.722/2010). Trata-se de lei que foi criada pelo então secretário da cultura, Sérgio Paulo Rouanet, no período em que Fernando Collor era presidente, sendo também conhecida como Lei Federal de Incentivo à Cultura.

A discussão que despertou maior atenção do público em geral tem relação com a decisão recente do Tribunal de Contas da União (TCU), no acórdão 191/2016, do processo 034.369/2011-2, de relatoria de Augusto Sherman Cavalcanti, derivado de representação do Ministério Público junto ao TCU, tendo sido determinado, em sessão ocorrida em 3 de fevereiro de 2016, à Secretaria Executiva do Ministério da Cultura (MinC) que:

“ao deliberar sobre proposta de concessão de incentivos a projetos culturais previstos no art. 2º, inciso III, da Lei 8.313/1991: (…) 9.2.2. abstenha-se de autorizar a captação de recursos a projetos que apresentem forte potencial lucrativo, bem como capacidade de atrair suficientes investimentos privados independentemente dos incentivos fiscais daquela Lei”.

O caso diz respeito ao financiamento com recursos derivados de incentivos fiscais ao evento Rock in Rio, ocorrido em 2011.

Antes de relatar o ocorrido, cumpre esclarecer a seguinte questão: como funciona o mecanismo de Incentivo a Projetos Culturais, previsto no inciso III do art. 2º da Lei 8.313/1991?

Trata-se da reversão do Imposto de Renda a pagar, por opção do contribuinte, que pode ser pessoa física ou jurídica, para apoiar projetos previamente aprovados pelo MinC. Tais projetos são apresentados por agentes culturais, mas o fato de ter um projeto aprovado pelo Minc não implica, entretanto, em financiamento direto, pois o agente cultural obtém uma autorização para captar recursos derivados da renúncia fiscal autorizada pela lei no âmbito privado.

O proponente que conseguir aprovação do projeto pelo MinC terá de ir às empresas demonstrar a conveniência de patrocinar seu projeto. Por exemplo, no caso do Rock in Rio, houve a autorização para a captação de R$ 12.301.586,94, dos quais foram efetivamente captados R$ 6.695.167,86, contudo, há projetos que são aprovados e que não logram obter sequer um centavo de patrocínio.

É importante ressaltar que esse recurso é valor que a empresa ou a pessoa física deixa de verter aos cofres públicos, pois é direcionado ao projeto, representando, portanto, um gasto público. Trata-se de gasto governamental indireto ou gasto tributário. Dito em outros termos, é receita que deixa de ser arrecadada diretamente pela Fazenda Pública, que seria utilizada para, entre outros, saúde, educação etc., por exemplo, mas que é, pelo mecanismo legal, direcionada à cultura, dentro das orientações de política cultural do Estado.

Por que não se arrecada primeiro, para depois direcionar ao projeto via fundo público?

Tal mecanismo também existe, mas a ideia de criar o incentivo fiscal é uma forma de envolver mais diretamente a sociedade e as empresas em um sistema de cooperação que é denominado de mecenato cultural.

Mecenato era uma estratégia utilizada com grande intensidade por parte de integrantes da burguesia ascendente no Renascimento, que se aproveitavam do poderio econômico e da influência para patrocinar o trabalho de literatos e artistas, auferindo prestígio e melhorando sua imagem. Também na Contemporaneidade as empresas se preocupam em trabalhar a imagem associada à sua marca, daí porque se criam incentivos fiscais para o mecenato, aliando vantagens econômicas, do ponto de vista fiscal, que, ainda, agregam valor à marca, aos objetivos públicos de promoção da cultura.

Se houver enquadramento do projeto nos segmentos culturais previstos no art. 18 da Lei Rouanet (o que não foi o caso do Rock in Rio, por não se inserir em música instrumental ou erudita, tendo auferido, todavia: o regime do art. 26 da lei), o incentivador pode abater do IR até 100% do valor aplicado (novamente: o ônus do incentivo é suportado integralmente pelo Erário, conforme explanação muito bem feita no acórdão 191/2016 do TCU).

A dedução do imposto de renda é uma forma de o Estado estimular uma função sociocultural da empresa e da pessoa física; todavia, reitere-se: em vez de arrecadar o tributo, no caso, produto do Imposto de Renda, que é de competência federal, parte dele é direcionado às finalidades elencadas pela lei, dentro das diretrizes políticas de cultura, sendo ainda a empresa estimulada por abatimento de 30 a 100% do valor aplicado.

Assim, as subvenções ou mesmo renúncias fiscais não podem ser vistas como meras liberalidades do Poder Público, mas representam a mais lídima expressão do desenvolvimento de funções públicas.

Segundo o decreto que regulamenta a Lei Rouanet: os incentivadores pessoas jurídicas podem direcionar até 4% do IR devido. Já as pessoas físicas se submetem a um limite de 6% do IR. Se o apoio for dado na modalidade patrocínio, utilizado para finalidades promocionais, pode-se conceder ao incentivador até 10% do produto resultante do projeto para ser distribuído de forma gratuita.

No caso de concessão dos incentivos pelo art. 18, há a vinculação ao atendimento dos critérios previstos no art. 1◦ da lei, que contemplam os objetivos da Lei Rouanet, que são voltados a captar e canalizar recursos para o setor de modo a: (1) contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso às fontes da cultura e o pleno exercício dos direitos culturais; (2) promover e estimular a regionalização da produção cultural e artística brasileira, com valorização de recursos humanos e conteúdos locais; (3) apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestações culturais e seus respectivos criadores; (4) proteger as expressões culturais dos grupos formadores da sociedade brasileira e responsáveis pelo pluralismo da cultura nacional; (5) salvaguardar a sobrevivência e o florescimento dos modos de criar, fazer e viver da sociedade brasileira; (6) preservar os bens materiais e imateriais do patrimônio cultural e histórico brasileiro; (7) desenvolver a consciência internacional e o respeito aos valores culturais de outros povos e nações; (8) estimular a produção e difusão de bens culturais de valor universal, formadores e informadores de conhecimento, cultura e memória; e (9) priorizar o produto cultural originário do País.

Como, grosso modo, funciona o trâmite de aprovação de um projeto?

O processo passa por pareceristas designados, mas quem tem o poder de decisão é a Comissão Nacional de Incentivo à Cultura (CNIC). Esta é órgão, de cúpula, colegiado que não é composto exclusivamente por pessoas do Ministério da Cultura, apesar de ser presidido pelo Ministro da Cultura, sendo estruturado, ainda, por: entidades vinculadas ao Ministério da Cultura, pelo presidente da associação de Secretários da Cultura de diversas unidades federadas, pelo representante do empresariado e de entidades associativas de setores culturais e artísticos.

No caso do Rock in Rio, foi questionado o fato de que o parecer da CNIC, que concedeu aprovação ao incentivo, conforme ratificação feita pela Portaria-Minc 575/2010, deixou de dar uma resposta fundamentada às ressalvas e recomendações que estavam no Parecer Técnico Consolidado de 1.10.2010.

Houve, no Rock in Rio, uma renúncia de R$ 2 milhões de receita do Imposto de Renda em benefício da realização de um projeto com altíssimo potencial lucrativo. Ainda, segundo dados levantados pelo MP junto ao Tribunal de Contas: o preço dos ingressos não era acessível à população em geral e a planilha orçamentária não discriminava gastos que eram desnecessários, como: a locação de sete helicópteros, o pagamento de 102 mil reais em despachante, 52 mil reais em aluguel de caminhões, sendo que o gasto com produtor musical seria de 40 mil reais, enquanto assistentes de produção receberiam entre 30 mil reais e 84 mil reais.

Segundo esclarecimento do TCU, a hipótese não se enquadrou no art. 18 da lei, mas no art. 26, que prevê dedução do IR no percentual de trinta por cento dos patrocínios. Note-se, todavia, que uma das condicionantes dispostas no art. 27, I, do decreto que regulamenta a Lei Rouanet (Decreto 5761/2006), é no sentido de que se torne “os preços de comercialização de obras ou de ingressos mais acessíveis à população em geral”, o que foi questionado pelo MP.

O MinC esclareceu, com razão, que não haveria amparo legal para negar a concessão de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial. Também o TCU abraçou tal interpretação, que é extraída da sistemática da lei, pois afirmou na conclusão que fundamenta o acórdão que:

“não existem vedações legais para concessão de incentivos fiscais a projetos culturais com potencial de retorno comercial, assim considerados os que têm expectativa de lucro. Ainda que se argumente que projetos de grande porte, vinculados a grandes empresas e/ou a artistas consagrados, com forte potencial de retorno comercial, são, por definição, autossustentáveis, ou seja, teriam condições de se viabilizar por meio de patrocínios privados e/ou receitas próprias, de modo que a concessão de incentivos fiscais nessas condições possibilitaria ganhos desproporcionais por particulares e/ou desperdício de recursos públicos, a Lei não proíbe tal concessão, faz apenas restrição aos montantes do IR dedutíveis conforme seu enquadramento (se no art. 18 ou 26)”. Ver: Processo TC 034.369/2011-2, p. 20.

Por outro lado, apesar da brecha na legislação, também se deve levar em conta um ponto levantado pelo MP junto ao TCU, que deveria ter sido observado pelo CNIC: “a concessão de apoio a festival que não teria problemas para obter patrocínios privados e que teve receitas próprias estimadas em R$ 34 milhões. Nesse sentido, o apoio a evento lucrativo como o Rock in Rio, ante a escassez de recursos para a cultura, indicaria inversão de prioridades, com possível desvirtuamento do sentido da Lei Rouanet”. Trata-se, a nosso ver, da mais lídima interpretação que preza pela razoabilidade e pela eficiência.

Em suma, apesar da margem de discricionariedade existente, para uma melhor interpretação da lei, tendo em vista seus objetivos, seria mais conveniente, em termos de política de Estado, que tivessem sido negociadas melhores contrapartidas do proponente do projeto. Essas contrapartidas seriam necessárias para que houvesse a maximização do retorno social derivado do incentivo de fomento, conforme matéria veiculada no portal do TCU (Denominada: Captação de recursos pela Lei Rouanet não deve ser aplicada a projetos com potencial lucrativo, determina TCU, em 5.02.2016, às 7h33).

Este fato é acompanhado, ainda, por outros questionamentos que podem ser encontrados na mídia e que têm relação com uma reflexão mais profunda da Escola de Frankfurt acerca do funcionamento, no capitalismo, da “indústria cultural” (Kulturindustrie).

Indústria cultural refere-se ao tratamento da cultura como se fosse um negócio lucrativo. Adorno e Horkheimer formularam a crítica à indústria cultural, enfatizando que o desenvolvimento capitalista estaria se orientando rumo à reprodução e distribuição de cultura que prejudicaria não apenas a arte erudita, mas também a arte popular. A arte estaria, então, sendo tratada como simples mercadoria: assujeitada, portanto, às leis de oferta e demanda, num contexto de sociedade de massas.

Por conseguinte, o consumo das massas acabaria levando os agentes econômicos a fornecerem ao público, de forma mais imediata, o que ele quer; não estimulando, no entanto, o contato e a adaptação às formas artísticas sofisticadas ou mesmo àquelas comuns, isto é, populares, mas autênticas (não pasteurizadas), o que provoca uma descaracterização generalizada da arte, sendo esta transformada em “falsa arte”.

Tal análise é plenamente transportável à realidade brasileira, quando se percebe que houve a mutação do forró mais autêntico para o forró eletrônico, dada fórmula de sucesso fácil, extraída, com raras exceções, de letras superficiais e temáticas enfadonhas. Também se percebe a substituição do sertanejo pelo sertanejo universitário ou mesmo o crescimento do funk, inspirado em letras de baixíssimo calão, uma vez que evoca a deselegância de uma decadência de produtos que possuem quase sempre pouquíssima qualidade musical.

Tudo isso é acompanhado do declínio do rock, em exemplos de caráter mais ‘popular’. Ora, não se trata, pois, de uma reflexão elitista, conforme se vê, pois se constata nos debates acerca da revisão da Lei Rouanet que a periferia progrediu em termos de ativismo cultural, basta que se analise a sofisticação de manifestações como o grafite brasileiro (considerado um dos mais valorizados internacionalmente) e, principalmente, do rap, que traz ao repertório musical, com qualidade, uma temática de revolta com as condições de vida associadas à opressão policial ou cotidiana que parcela da população marginalizada vive, mas que nem sempre recebe o mesmo respaldo de investimento público do que outras áreas auferem (o que vem se transformando mais recentemente, após mais de vinte anos de vigência da Lei Rouanet).

O debate evoca outras conhecidas distorções na atuação do MinC. Uma das mais divulgadas delas e que ocasionou a indignação de muitos nas redes sociais foi a aprovação, em 2014, de um projeto de captação de 4,1 milhões para shows de Luan Santana.

A aprovação do projeto pela CNIC, proposto pela empresa LS Music Produções, que gerencia a carreira do cantor, foi acompanhado da seguinte fundamentação: “difundir as raízes sertanejas enquanto manifestação cultural e artística a partir da música romântica, além de sua história e influência na formação da sociedade contemporânea” e “promover acesso a entretenimento musical de qualidade” (conforme noticiado em 11.08.2016, no globo.com: notícia – MinC aprova projeto de R$ 4,1 milhões para turnê de Luan Santana).

Note-se que, para além do debate da qualidade musical em si, que envolve uma questão recheada por aspectos subjetivos, o que tecnicamente, na área do Direito Administrativo, se traduz em margem de discricionariedade administrativa, o que se quer enfatizar aqui, que também foi uma preocupação externada pelo Tribunal de Contas da União, é que não são ‘afinadas’ com os objetivos de promoção da cultura medidas que autorizem a captação de recursos por artistas já consagrados e que têm todas as condições de atrair investimentos privados, independentemente dos incentivos fiscais da Lei Rouanet, fato que se torna ainda mais grave em um contexto de acirramento de crise econômica em que faltam recursos para hospitais públicos, folha de pagamento com o funcionalismo, escolas, creches, controle de endemias etc.

Advirta-se que também estão sendo cortados, no contexto da crise e da redução arrecadatória, os recursos para manutenção de orquestras, teatros e diversos músicos eruditos brasileiros, que não se enquadram nas pouquíssimas vagas de orquestras estatais e que estão fadados a viver ‘modestamente’, quase tendo de fazer um voto de pobreza, caso queiram manter a autenticidade de sua arte, ou, ainda, se quiserem viver com maior dignidade têm de se dirigir para outro país, onde a cultura seja efetivamente valorizada, enquanto os que estão no ápice do sucesso das paradas populares recebem ainda mais recursos, tanto privados como públicos.

Chegou-se a mencionar no acórdão do Tribunal de Contas que a lei pode funcionar como um “Robin Hood às avessas”, pois tira dos pobres, que deveriam receber, para dar aos que já possuem bastantes recursos, sendo a maioria dos artistas consagrados pela opinião pública que guia a indústria do entretenimento milionários.

Entendemos que se a lei fosse melhor interpretada, em função de seus objetivos, as próprias autoridades do MinC não permitiriam ocorrer tal distorção!

Mas, por outro lado, também não se pode deixar de criticar um mecanismo previsto na lei que é estimulador da ocorrência das mencionadas distorções da “indústria cultural” (do ponto de vista público), que é o fato de deixar ao incentivador, isto é, ao agente privado, a decisão quanto aos projetos que serão apoiados.

Neste ponto, se a decisão cabe ao mercado, é evidente que as empresas irão optar por patrocinar músicos consagrados, pois, em geral, desejam agregar valor àquilo que já é reconhecido pelo público e não propriamente ‘apostar’ em novos talentos que possam, por ventura, não cair no gosto da grande massa. Fora que os megaeventos frequentados pelos já consagrados artistas têm uma visibilidade muito maior para a marca da empresa…

Não se trata aqui de “demonizar o mercado”, pois, também num contexto de crise, é a opção mais racional, dado que o setor atua visando o lucro. Se a lei deixa essa margem de opção, o empresariado estará exercendo sua escolha legal, e mesmo que não aprecie propriamente o evento patrocinado, ainda assim irá optar geralmente pelo que lhe é mais rentável do ponto de vista das vantagens que agrega à sua marca, sobretudo em termos coletivos.

Logo, a lei acaba funcionando de acordo com o mercado, em vez de o mercado ser efetivamente orientado a partir de estímulos às diretrizes desejadas pelas políticas públicas na área cultural, o que cria um círculo vicioso: o público vai tomando contato com as fórmulas fáceis e vai se acostumando e pedindo a repetição delas, sem ter oportunidade de desenvolver um gosto mais refinado para outras manifestações populares de maior qualidade, que não recebem, por sua vez, o devido estímulo.

Por isso, a revisão da Lei Rouanet é necessária.

No entanto, num contexto de crise, também os artistas sofrem, pois há a tendência da população em cortar gastos, inclusive, e, principalmente, com a cultura (o que é lamentável, pois é algo muito relevante do ponto de vista coletivo). Então, a ideia não é acabar com mecanismos de incentivos fiscais ao investimento da cultura, pois muitos dos espetáculos, ainda que com potencial comercial, para ‘engatarem’, precisam deste fomento, mas é urgente calibrar melhor os critérios existentes com os objetivos da política cultural brasileira, para que não ocorram de novo as mencionadas distorções: principalmente de o dinheiro decorrente do incentivo fiscal, em vez de alimentar de fato as políticas públicas culturais, ir para aqueles que, pela atividade de FORTE POTENCIAL LUCRATIVO, não precisariam dele.

Outro aspecto de importância seria equipar o MinC com recursos e infraestrutura mais adequados não apenas à aprovação dos projetos, mas à sua fiscalização e monitoramento.

A propósito do tema, em estudo, apresentado em Washington (denominado State Capacity and Bureaucratic Autonomy within National States: mapping the archipelago of excellence in Brazil – 2013) Katherine Bersch, Sérgio Praça e Mattheu Taylor mapearam quais eram os órgãos públicos com maior autonomia e profissionalismo, tendo em vista a solidez e o tempo médio das carreiras, o salário, a proporção de concursados em postos chaves e a menor presença de apadrinhados políticos, e o Ministério da Cultura foi indicado como sendo de baixo desempenho, ao lado dos Ministérios do Esporte e do Turismo, em contraposição, por exemplo, com algumas “ilhas de excelência” em âmbito federal, que são locais de alta performance e profissionalismo: a exemplo do Banco Central, da Polícia Federal e da Controladoria Geral da União – CGU.

É necessário, ainda, que seja aprofundado o debate para o aprimoramento do Código de Ética entre os servidores, para zelar pela credibilidade depositada no órgão público, tendo em vista que no caso do Rock in Rio houve a distribuição de ingressos para participar de evento para autoridades e servidores responsáveis pela apreciação do projeto.

Ora, mesmo que não tenha havido à época, conforme se alega, uma proibição expressa nesse sentido, ainda assim é intuitivo o conflito de interesses. Se as empresas privadas já estão reestruturando suas regras de compliance, dado que lhes é exigida uma postura de maior integridade, também o Poder Público deve mergulhar nessa linha, ainda mais porque os deveres e restrições aplicados aos agentes públicos são maiores do que aqueles dos agentes do mercado, que possuem um regime jurídico de mais autonomia.

Alegou o MinC que os funcionários devem exercer o controle do espetáculo e acompanhar a execução do projeto, daí porque o recebimento dos ingressos não seria censurável. Todavia, ainda assim, a distribuição desse tipo de vantagem tem de ser, com o máximo de transparência, melhor monitorada, em controle interno, para que não haja distorções que levantem na sociedade a desconfiança em relação à imparcialidade da atuação do órgão que decide sobre o destino de vultosos recursos públicos.

De resto, apesar do reconhecimento da discricionariedade, ainda mais em matéria tão aberta, como é a cultura, deve-se lembrar que discricionariedade não é arbítrio, logo, devem ser observados com maior rigor a moralidade administrativa, dentro do juízo de razoabilidade, bem como a eficiência em relação aos objetivos das políticas culturais no procedimento de deferimento dos projetos de captação de recursos.

Por fim, um fato que pode ter sido considerado positivo desse movimento todo, foi que a sociedade acabou se mobilizando para um maior controle da Administração Pública e só estamos discutindo essa questão de forma mais abrangente justamente porque as pessoas começaram a ficar indignadas e cobrar uma postura mais ética na aprovação da captação de recursos, o que é positivo em termos de cidadania e estimula o aprofundamento do debate sobre quais os mecanismos mais propícios para realizar as políticas culturais no Brasil.

Clique AQUI para escutar o PODCAST que responde algumas perguntas sobre a Lei Rouanet.

Lei Rouanet: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8313cons.htm

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